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學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會(huì)精神系列文章

黨的二十屆四中全會(huì)提出，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展已進(jìn)入制度更完善、路徑更清晰的新階段，必將在進(jìn)一步全面深化改革中迎來新機(jī)遇。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口普遍遵循從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從小城市到大城市的遷移規(guī)律，人口再分布出現(xiàn)一些新情況新問題，突出表現(xiàn)為部分城市、農(nóng)村人口“雙流失”，中小城市產(chǎn)業(yè)空心化、發(fā)展動(dòng)能不足，縣級(jí)政府財(cái)力減弱，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給欠缺等。建議立足人口變化趨勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口分布與資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)匹配，為深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的歷史演化

新中國(guó)成立以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致可劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段為“城鎮(zhèn)化起步期”，從新中國(guó)成立到1978年；第二個(gè)階段為“城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期”，從改革開放預(yù)計(jì)到2035年前后；第三個(gè)階段為“城鎮(zhèn)化成熟期”，在2035年之后，城鎮(zhèn)化率達(dá)到較高水平之后保持平穩(wěn)。

1 新中國(guó)成立后的城鎮(zhèn)化探索起步時(shí)期

1952—1978年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值從679億元增長(zhǎng)到3645億元，城鎮(zhèn)化率也從12.5%提高到17.9%，提高了5.4個(gè)百分點(diǎn)。此時(shí)我國(guó)總體上還是一個(gè)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占主導(dǎo)的國(guó)家，人口流動(dòng)受到嚴(yán)格限制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，工業(yè)化建設(shè)處于起步階段，城鎮(zhèn)化水平與西方國(guó)家相比差距較大。期間，由于自然災(zāi)害等因素影響，部分年份還出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率的負(fù)增長(zhǎng)。

2 改革開放以來的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期

隨著一系列改革開放措施的落實(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了較快發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)中心作用加強(qiáng)，城市建設(shè)和規(guī)劃逐漸走上科學(xué)發(fā)展的道路，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。

1979—1987年，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段。1986年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量達(dá)到1515萬個(gè)，從業(yè)人員已達(dá)7945萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和提高農(nóng)民收入的同時(shí)，也帶動(dòng)農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所在地轉(zhuǎn)移和就業(yè)。1987年全國(guó)城市數(shù)量達(dá)381個(gè)，城市人口由17245萬人增加到27674萬人，城鎮(zhèn)化率提高到25.22%，年均提高0.82個(gè)百分點(diǎn)。

1988—1995年，進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)的穩(wěn)步發(fā)展階段?！捌呶濉庇?jì)劃提出重點(diǎn)發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，1989年《城市規(guī)劃法》進(jìn)一步明確指出國(guó)家實(shí)施嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。1995年《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》印發(fā)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程從沿海向內(nèi)地全面鋪開。1995年全國(guó)城市數(shù)量增加到640多個(gè)，其中92%的新增城市為中小城市。城鎮(zhèn)化率從25.32%提高到29.04%，年均提高0.46個(gè)百分點(diǎn)。

1996—2007年，進(jìn)入開發(fā)區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)的高速發(fā)展階段。1990年代中期，我國(guó)開發(fā)區(qū)進(jìn)入高速發(fā)展階段，2005年開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.86萬平方公里，超過了全國(guó)城市建成區(qū)面積總和。同時(shí)，我國(guó)加快新農(nóng)村建設(shè)。1997年，《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》允許己經(jīng)在小城鎮(zhèn)居住、就業(yè)的農(nóng)村人口辦理小城鎮(zhèn)常住戶口，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地、就近、有序轉(zhuǎn)移。2001年《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》徹底廢除了城鄉(xiāng)分隔制度。2007年全國(guó)城市數(shù)量達(dá)655個(gè)，城鎮(zhèn)化率提高到32.93%，年均提高0.39個(gè)百分點(diǎn)。

2008年至今，進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展階段?！笆晃濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，堅(jiān)持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這一階段的城鎮(zhèn)化特征包括：開放性增強(qiáng)，逐步融入世界城市體系；城市群成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，內(nèi)部空間布局向多元中心格局轉(zhuǎn)變；網(wǎng)絡(luò)化特征日益顯著，城市群通過立體交通體系、信息技術(shù)等公共基礎(chǔ)設(shè)施密切聯(lián)系；集約高效型城市成為城市發(fā)展的未來方向，高資源消耗、低密度“攤大餅”式城市發(fā)展模式逐漸減少，生態(tài)城市、復(fù)合城市等理念成為現(xiàn)代化城市建設(shè)基本方向。截至2024年底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，在全球41個(gè)人口超過1000 萬人的國(guó)家或地區(qū)中位列第23。

圖1 我國(guó)城市人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率

3 預(yù)計(jì)2035年前后我國(guó)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化成熟期

根據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院2025年7月發(fā)布的《面向中國(guó)式現(xiàn)代化的2035城市展望》研究報(bào)告，2035年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)達(dá)到75%，城市、縣城和小城鎮(zhèn)將承載10.2億人口，是全球范圍規(guī)模最大的城鎮(zhèn)人群。我國(guó)頭部城市將進(jìn)入世界一線城市序列，大城市的數(shù)量和規(guī)模都將增加。城市的擴(kuò)張和收縮并存，能夠持續(xù)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)引擎的城市將只有100—150個(gè)，這些城市會(huì)吸引更多資源和要素流入，其余城市將會(huì)向“小而美”發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角城市群的都市圈發(fā)展已經(jīng)較為成熟，將“以圈促群”，通過發(fā)展都市圈來促進(jìn)城市群發(fā)展。而其余都市圈將“以心育圈”，通過大力發(fā)展中心城市、逐步發(fā)展周邊城市來推動(dòng)都市圈發(fā)展。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口再分布的特征及趨勢(shì)

1 人口總體特征

1.我國(guó)人口總規(guī)模已達(dá)峰并進(jìn)入下行通道。自新中國(guó)成立至1970年，除三年自然災(zāi)害之外，其他年份總?cè)丝诰?%以上的增長(zhǎng)，1970年代至1990年代每年的增速基本保持在1%—2%之間，1998年下滑至1%以下，2022年轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)，2024年降至14.083億人?，F(xiàn)階段我國(guó)總和生育率水平低至1.0—1.1，居全球倒數(shù)第四位，遠(yuǎn)低于2.1的世代更替水平。分省來看，2024年只有廣東、浙江、福建、新疆、海南、西藏、安徽、陜西8省常住人口正增長(zhǎng)，其中廣東、浙江、福建、陜西、安徽主要受益于人口凈流入，體現(xiàn)出長(zhǎng)三角、珠三角以及部分中西部城市群對(duì)人口日益增強(qiáng)的吸引力；西藏以13.87‰的人口出生率穩(wěn)居全國(guó)榜首，為其實(shí)現(xiàn)人口正增長(zhǎng)提供了主要?jiǎng)恿?；新疆人口增長(zhǎng)則受益于人口出生率較高以及能源化工、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)崛起、特殊人才引進(jìn)政策等多方面積極因素。

2.我國(guó)城鎮(zhèn)化率持續(xù)攀升但增速開始放緩。新中國(guó)成立以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本遵循“S”型曲線演進(jìn)規(guī)律，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程已從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，先后提出更加綜合的“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程又具有鮮明的中國(guó)特色，即城鄉(xiāng)二元制度和戶籍制度造成的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。一部分轉(zhuǎn)移人口雖然已長(zhǎng)期在城市工作生活，但由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房保障以及失業(yè)和養(yǎng)老等社會(huì)保障方面不能完全享受城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。當(dāng)前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率尚不足50%，意味著有約2億城鎮(zhèn)常住人口是非戶籍人員。

2 人口流動(dòng)特征

我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模從1982年的600余萬人升至2021年的3.85億人，規(guī)模擴(kuò)大了58倍，占總?cè)丝诘谋戎匾矎?.7%升至27.3%，人口遷移流動(dòng)始終保持活躍狀態(tài)。

1.戶籍制度導(dǎo)致人戶分離情況激增。全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2000、2010、2020年我國(guó)人戶分離人口分別有1.44億人、2.61億人、4.93億人，到2021年增至5.04億人，也就是說全國(guó)總?cè)丝谥杏谐^1/3屬于居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的情況。分省區(qū)來看，各省人戶分離人口占常住人口的比重都比較高，特別是北京、上海、廣東的比重超過60%。同時(shí)，人戶分離情況也導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)空心化問題加劇。農(nóng)村人口單向外流使宅基地大量閑置，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，留守兒童和空巢老人數(shù)量龐大。根據(jù)2016年第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查，對(duì)行政村普查抽樣數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算可得到全國(guó)空心化率大約為24%，2021年有學(xué)者根據(jù)常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率等數(shù)據(jù)測(cè)算出的農(nóng)村空心化率大約為34%。

圖2 第七次全國(guó)人口普查人戶分離情況

2.區(qū)域人口增減分化趨勢(shì)特征顯著。分南北方來看，北方省份自2020年開始出現(xiàn)常住人口減少情況，到2024年累計(jì)減少750萬人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎亟抵?0%（比1979年減少近2個(gè)百分點(diǎn)），南方省份常住人口累計(jì)增加574萬人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎卦鲋?0%，人口持續(xù)向南方地區(qū)集聚。分四大區(qū)域來看，與2000年第五次全國(guó)人口普查相比，東部地區(qū)到2024年常住人口累計(jì)增加12260萬人，占全國(guó)的比重增至40.3%；中部地區(qū)到2024年常住人口累計(jì)增加536萬人，占全國(guó)的比重降至25.7%；西部地區(qū)到2024年常住人口累計(jì)增加1928萬人，占全國(guó)的比重降至26.7%；東北地區(qū)到2024年常住人口累計(jì)減少1172萬人，占全國(guó)的比重降至6.7%，人口持續(xù)凈流出形勢(shì)嚴(yán)峻。東北地區(qū)人口流失現(xiàn)象與其在區(qū)域分工中的第二、三產(chǎn)業(yè)地位下降和第一產(chǎn)業(yè)地位提高同步發(fā)生，體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口生態(tài)之間的反饋關(guān)系。

3.城市群都市圈人口集聚效應(yīng)凸顯。在2000—2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)的時(shí)期，廣東、浙江、上海、北京和山東成為常住人口增長(zhǎng)最多的省份，同時(shí)部分城市也出現(xiàn)了交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染等大城市病。為解決這些問題，一方面有些城市通過行政手段干預(yù)人口流動(dòng)，導(dǎo)致2011—2020年和2021—2024年兩個(gè)時(shí)期北京、上海均不在常住人口增長(zhǎng)最多的五個(gè)省份之列；另一方面政府不斷深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，相繼提出京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化等區(qū)域重大戰(zhàn)略和城市群、都市圈、區(qū)域中心城市等空間布局形態(tài)，擴(kuò)大中心城市輻射半徑，有效發(fā)揮帶動(dòng)作用。有數(shù)據(jù)表明，2000—2020年19個(gè)城市群常住人口合計(jì)占比由83.4%升至86.7%，33個(gè)都市圈常住人口合計(jì)占比由52.0%升至57.9%，城市群、都市圈日益成為人口集聚主要載體。在當(dāng)前人口發(fā)展進(jìn)入新階段背景下，各大城市紛紛轉(zhuǎn)變?nèi)丝谡邔?dǎo)向，推進(jìn)戶籍制度改革，讓轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來”“留得住”。比如，上海、杭州、合肥、南京等城市落戶政策大幅松動(dòng)，帶動(dòng)長(zhǎng)三角常住人口在2021—2024年累計(jì)增加261萬人，居全國(guó)城市群之首。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)與科技創(chuàng)新活力、公共服務(wù)與營(yíng)商環(huán)境水平以及落戶門檻等因素成為各城市群、都市圈爭(zhēng)搶人才的關(guān)鍵要素。

4.部分超特大城市出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。一是省際和省內(nèi)人口遷移流動(dòng)此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)日益明顯。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014—2024年全國(guó)農(nóng)民工規(guī)模由27395萬人增至29973萬人，但跨省流動(dòng)農(nóng)民工規(guī)模由7867萬人降至6840萬人，占外出農(nóng)民工的比重也由46.8%降至38.3%。更多農(nóng)民工選擇在本省務(wù)工，說明本省就業(yè)機(jī)會(huì)增多，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日趨平衡協(xié)調(diào)的積極信號(hào)；二是部分進(jìn)入城鎮(zhèn)化成熟期的超特大城市逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象初露端倪。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查，部分超大城市常住人口出現(xiàn)減少情況，其中天津、重慶、上海、北京常住人口在2021—2024年分別累計(jì)減少23、18.5、7.7、5.8萬人。逆城鎮(zhèn)化實(shí)際上是社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素由高度集中于城市變?yōu)榫|(zhì)回歸分布的過程，是城市規(guī)模擴(kuò)張及城市文化、文明和生活方式等的普及和擴(kuò)散，也是城市治愈各種大城市病的自我調(diào)節(jié)手段。

3 人口結(jié)構(gòu)特征

1. 年齡結(jié)構(gòu)：我國(guó)加快進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。2024年末我國(guó)65歲及以上人口2.2億人，占總?cè)丝诘?5.6%，比2000年提高8.6個(gè)百分點(diǎn)。按照聯(lián)合國(guó)老齡化劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。同期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從36.22%提高至67%，人口平均預(yù)期壽命也從71.4歲增至79歲。我國(guó)老齡化進(jìn)程快于其他主要經(jīng)濟(jì)體，自2001年進(jìn)入老齡化社會(huì)到2021年進(jìn)入深度老齡化社會(huì)僅用21年，而瑞典、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本分別用了85、72、46、40、25年。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)已有18個(gè)省份進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，分析發(fā)現(xiàn)這些省份大體可分為兩類：一是人口流失嚴(yán)重的地區(qū)，比如遼寧、黑龍江和吉林，由于年輕人口的大量轉(zhuǎn)移，造成本地老齡化程度加深，老齡化程度居全國(guó)前五位；二是城鎮(zhèn)化水平很高的地區(qū)，比如上海、北京、天津城鎮(zhèn)化率居全國(guó)前三位，人口預(yù)期平均壽命也穩(wěn)居前三位，健康水平提高帶來老齡化程度的加深。

2. 家庭結(jié)構(gòu)：家庭平均規(guī)模呈現(xiàn)小型化趨勢(shì)。全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，1964、1990、2000、2010、2020年我國(guó)家庭平均規(guī)模分別為4.43、3.96、3.44、3.10、2.62人，逐漸跌破“四口之家”“三口之家”，家庭規(guī)模收縮速度有加快之勢(shì)。全國(guó)人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受“全面放開三孩”政策影響，2023年我國(guó)家庭平均規(guī)模小幅回升至2.80。分析發(fā)現(xiàn)，有兩類地區(qū)家庭平均規(guī)模較小：其一，黑龍江、遼寧、吉林家庭平均規(guī)模分別為2.28、2.39、2.45人，居全國(guó)倒數(shù)三位，對(duì)應(yīng)三個(gè)地區(qū)的出生率分別為2.92‰、4.06‰、3.76‰，居全國(guó)倒數(shù)第1、4、2位，65歲以上人口占比分別為18.8%、21.1%、18.7%，老齡化程度居全國(guó)第4、1、5位。這類地區(qū)人口流失嚴(yán)重、生育水平低、老齡化程度深等多因素疊加，共同加劇了家庭規(guī)模小型化趨勢(shì)；其二，上海、北京、天津家庭平均規(guī)模分別為2.45、2.46、2.51人，居全國(guó)倒數(shù)第4、5、7位，對(duì)應(yīng)三個(gè)地區(qū)的一人戶占比分別為22.3%、25.2%、21.0%，居全國(guó)第3、5、7位，出生率分別為3.95‰、5.63‰、4.47‰，居全國(guó)倒數(shù)第2、5、11位，房屋平均銷售價(jià)格水平居全國(guó)第2、1、6位，城鎮(zhèn)化率分別為89.46%、87.80%、85.49%，居全國(guó)前三位，65歲以上人口占比分別為19.6%、15.9%、17.9%，老齡化程度居全國(guó)第2、8、14位，0—17歲孩子平均養(yǎng)育成本居全國(guó)第1、2、6位。這類地區(qū)住房成本和養(yǎng)育成本高，導(dǎo)致生育率水平偏低，老齡化程度深，獨(dú)居比例高，家庭規(guī)模小型化特征突出。

3. 收入結(jié)構(gòu)：收入差距縮小引導(dǎo)人口有序流動(dòng)。2014—2024年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從57.3萬億元增至128.2萬億元，增長(zhǎng)124%，同期居民人均可支配收入由20167元增至41314元，增長(zhǎng)104%，與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值基本保持同步。分城鄉(xiāng)居民看，2024年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到23119元，同比增長(zhǎng)6.3%，高于城鎮(zhèn)居民1.9個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小，鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)取得顯著成效。分地區(qū)看，2014—2024年，東部、中部、西部、東北居民可支配收入分別增長(zhǎng)101.6%、107.8%、113.5%、78.3%，中部和西部跑贏全國(guó)水平，但東北居民收入水平與其他地區(qū)差距拉大，帶動(dòng)人口空間布局進(jìn)一步調(diào)整。近年來，安徽、湖北等中部省份和四川、重慶等西部省份出現(xiàn)明顯的人口回流現(xiàn)象，2024年安徽、湖北、四川、重慶人口流入分別為15.7、14.3、21.3、8.2萬人。

4 未來趨勢(shì)判斷

1. 我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程還有較大發(fā)展?jié)摿Α?/strong>一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為67%，高于世界平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)，在全球各國(guó)中處于第90名左右的中間位置，低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的平均水平，遠(yuǎn)低于日本的92%、英國(guó)的85%、美國(guó)的83%、韓國(guó)的82%，還有很大提升潛力；另一方面，我國(guó)是政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度導(dǎo)致常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間存在近20個(gè)百分點(diǎn)的差距，目前約有2億農(nóng)民工及家屬子女未能實(shí)現(xiàn)市民化。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨國(guó)內(nèi)有效需求不足、國(guó)際環(huán)境不確定性大的局面，在這種國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，2024年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》提出“實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)”，深化戶籍制度改革，解決“半城鎮(zhèn)化”問題，進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的內(nèi)需潛力。聯(lián)合國(guó)2024年發(fā)布的《世界人口展望》報(bào)告中，預(yù)測(cè)2050年中國(guó)人口總量約為11.03—13.18億人。城鎮(zhèn)化率在2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)達(dá)到75%左右，之后進(jìn)入較為穩(wěn)定的平臺(tái)期，2050年前后將達(dá)到80%左右的水平。

2. 家庭遷徙對(duì)公共服務(wù)將提出更高要求。隨著城市群、都市圈的建設(shè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)逐漸由單極化轉(zhuǎn)向均衡化，省內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)中心城市，帶動(dòng)以家庭為單位的省內(nèi)遷徙逐漸增多，“就地城鎮(zhèn)化”“縣域城鎮(zhèn)化”趨勢(shì)日益明顯，對(duì)教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)資源供給也提出新需求。按照《中國(guó)人口流動(dòng)趨勢(shì)報(bào)告》，預(yù)計(jì)未來20年超八成新增城鎮(zhèn)人口將分布在都市圈內(nèi)部，超九成將位于城市群內(nèi)部，其中近五成來自五大城市群。因此，這就要求優(yōu)化城市群都市圈內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，分級(jí)分類規(guī)劃教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)以及交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施布局，根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和演變趨勢(shì)，調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)，通過多元市場(chǎng)化方式滿足轉(zhuǎn)移人口住房需求，增強(qiáng)居留意愿。

3. 農(nóng)村空心化和人口回流現(xiàn)象將共存。一方面，部分農(nóng)村地區(qū)空心化趨勢(shì)將繼續(xù)加劇。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少、村莊格局加速演變，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一般規(guī)律。1985—2025年，我國(guó)自然村數(shù)量減少約150萬個(gè)，行政村數(shù)量減少近50萬個(gè)。按照2050年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右的水平預(yù)測(cè)，全國(guó)農(nóng)村人口將減少至2.2—2.6億人左右，自然村和行政村還將繼續(xù)減少。預(yù)計(jì)越來越多的村莊將在規(guī)劃引領(lǐng)下搬遷撤并，以集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化路線，對(duì)存量村莊因地制宜、分類施策。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口回流現(xiàn)象將逐漸凸顯。當(dāng)前我國(guó)有9個(gè)省份的城鎮(zhèn)化率超過70%，部分超特大城市出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，預(yù)計(jì)隨著越來越多地區(qū)城鎮(zhèn)化率超過70%，人口與人才要素的雙向流動(dòng)將迸發(fā)出更強(qiáng)勁的協(xié)同發(fā)展活力。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口再分布的問題和挑戰(zhàn)

根據(jù)預(yù)測(cè)，2035年我國(guó)城鎮(zhèn)人口將達(dá)10.2億，城鎮(zhèn)化率達(dá)75%左右。人口進(jìn)一步向大城市流動(dòng)，同時(shí)許多低能級(jí)城市將面臨更嚴(yán)重的人口流失問題，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理帶來諸多問題和挑戰(zhàn)。

1 人口流出地區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展再定位問題

1.人口流失導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)空心化。傳統(tǒng)工業(yè)和資源型城市面臨發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)工業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力增大的同時(shí)，高學(xué)歷、高技能人才的流失進(jìn)一步削弱當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需的關(guān)鍵人力資本，加之許多地方財(cái)力有限，試錯(cuò)成本高昂，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力不足，進(jìn)一步限制了該地區(qū)的就業(yè)質(zhì)量，形成人口外流—經(jīng)濟(jì)下行—就業(yè)數(shù)量質(zhì)量雙下滑的惡性循環(huán)。在農(nóng)村地區(qū)，大量青壯年勞動(dòng)力前往城市務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量銳減，留守的婦女、兒童和老人從事體力勞動(dòng)和復(fù)雜生產(chǎn)活動(dòng)的能力有限，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工商企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，導(dǎo)致部分耕地撂荒，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。

2.地方財(cái)政壓力增大。人口外流常伴隨產(chǎn)業(yè)外流和住房需求下降，導(dǎo)致政府財(cái)力流失。由于地方公共服務(wù)支出與戶籍人口規(guī)模掛鉤，有一定向下剛性，導(dǎo)致人口流出地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)偏高。2023年，收縮性城市的廣義財(cái)政自給率為37%，遠(yuǎn)低于56%的全國(guó)平均水平，并且有進(jìn)一步下滑趨勢(shì)。財(cái)政收縮背景下，公共服務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)等支出將進(jìn)一步推高地方政府債務(wù)規(guī)模，2023年收縮型城市政府負(fù)債率（43.4%）明顯高于人口擴(kuò)張型城市（36.2%）。隨著地方政府償債能力下降，“舉債過日子”將難以為繼。

3.公共服務(wù)供給面臨壓力。人口流失、人口密度下降加劇了公共設(shè)施維護(hù)和公共服務(wù)供給的難度，導(dǎo)致公共服務(wù)“分散不經(jīng)濟(jì)”的供給壓力，長(zhǎng)期制約醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老、文化娛樂等公共服務(wù)的供給能力和水平。特別是在農(nóng)村地區(qū)，人口空心化所衍生的農(nóng)村公共服務(wù)空心化，成為中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理的重要挑戰(zhàn)。

4.房地產(chǎn)去庫(kù)存壓力上升。我國(guó)房地產(chǎn)普漲時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，未來市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)極大的分化，人口流出地區(qū)住房需求收縮，且人口結(jié)構(gòu)偏老齡化，房地產(chǎn)去庫(kù)存工作更加嚴(yán)峻。根據(jù)易居房地產(chǎn)研究院數(shù)據(jù)，2025年1月，全國(guó)百城新建商品住宅庫(kù)存去化周期為21.3個(gè)月，較去年峰值的26.8個(gè)月大幅下降，而三四線城市的去化周期仍高達(dá)30.3個(gè)月。過長(zhǎng)的去化周期會(huì)降低房地產(chǎn)企業(yè)資金流動(dòng)性，導(dǎo)致資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)房地產(chǎn)庫(kù)存積壓會(huì)影響土地出讓價(jià)格和數(shù)量，進(jìn)而影響地方財(cái)政收入。

2 人口流入地區(qū)面臨城市治理難度提升挑戰(zhàn)

1.大城市人口承載壓力變大。一線城市居住空間緊張，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)家庭戶人均居住面積達(dá)到41.76平方米，而北京、上海、廣州平均不足35平方米。交通擁堵問題突出，人口增多導(dǎo)致交通流量大幅上升，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施承載能力接近或達(dá)到極限，根據(jù)《2024年度中國(guó)主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》，我國(guó)45個(gè)重點(diǎn)城市平均單程通勤時(shí)間為35分鐘，超特大城市為39分鐘。市政設(shè)施負(fù)荷提升，供水、供電、供氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施面臨人口增加帶來的壓力，一些老舊城區(qū)市政設(shè)施老化，影響居民正常生活并容易帶來安全隱患。

2.城市社會(huì)服務(wù)資源緊張。龐大的城市人口攤薄了大城市的公共服務(wù)資源，使得資源較為豐富的大城市人均資源卻相對(duì)緊張。醫(yī)療方面，北京、上海每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為6.82、6.85，距離國(guó)家指導(dǎo)性指標(biāo)每千人7.4張的水平仍有一定差距。另外大城市有較大的異地就醫(yī)群體，加重了醫(yī)療資源緊張程度。教育方面，人口流入導(dǎo)致學(xué)位供應(yīng)不足。例如，2024年廣州從化區(qū)、天河區(qū)發(fā)布公辦小學(xué)學(xué)位預(yù)警，增城區(qū)多所公辦學(xué)校學(xué)位緊張；杭州2024年戶籍生紅色預(yù)警小學(xué)120所、初中38所。

3.“新市民”面臨社會(huì)適應(yīng)與融合問題。戶籍成為外來人口難以融入城市社會(huì)的關(guān)鍵因素，目前我國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率仍然較低，2023年末，我國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率僅為48.3%，比常住人口戶籍化率（66.2%）低17.9個(gè)百分點(diǎn)，外來人口在住房、醫(yī)療、子女教育等方面面臨困難。職業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、社交等方面的落差導(dǎo)致“新市民”歸屬感不強(qiáng)，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

四、對(duì)策建議

人口再分布是城鎮(zhèn)化動(dòng)態(tài)演進(jìn)的必然結(jié)果，結(jié)合當(dāng)前及未來一段時(shí)期人口再分布的特征和趨勢(shì)，需摒棄“控制規(guī)?！钡膯我凰季S，轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)+適應(yīng)”的治理邏輯。通過制度創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用和空間重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口分布與資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)匹配，為深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化夯實(shí)基礎(chǔ)。

1 構(gòu)建現(xiàn)代城市體系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)一體發(fā)展

一是加強(qiáng)對(duì)城市群發(fā)展的科學(xué)引導(dǎo)，完善新時(shí)期城市群發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律合理確定城市群范圍。二是增強(qiáng)大城市輻射作用。推動(dòng)超大城市向周邊疏解非核心功能，通過衛(wèi)星城建設(shè)緩解人口過度集中壓力。三是培育中小城市增長(zhǎng)極。以GDP超500億元、城區(qū)常住人口超20萬、制造業(yè)基礎(chǔ)良好的縣市為載體，培育一批產(chǎn)業(yè)先進(jìn)、功能完善、環(huán)境優(yōu)良的現(xiàn)代化中小城市。

2 遵循人口流動(dòng)規(guī)律，推動(dòng)收縮城市加快轉(zhuǎn)型

一是積極推進(jìn)城市低效建設(shè)用地高效改建和生態(tài)化改造，更加重視人口和產(chǎn)業(yè)的空間分布，促進(jìn)人口在中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)在工業(yè)園區(qū)有效集聚。二是科學(xué)研判收縮城市發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)長(zhǎng)時(shí)期呈現(xiàn)人口持續(xù)減少的城市，科學(xué)實(shí)施行政區(qū)劃負(fù)向調(diào)整。三是改革財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移支付和績(jī)效考核等制度。逐步減少縣域增長(zhǎng)指標(biāo)考核，把考核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向維持穩(wěn)定、民生保障和提升政府運(yùn)行效率等方面。

3 利用現(xiàn)代技術(shù)手段，強(qiáng)化人口流動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警

一是加快構(gòu)建人口綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，追蹤出生、死亡、遷徙等多維度數(shù)據(jù)變化趨勢(shì)，精準(zhǔn)捕捉人口變化趨勢(shì)與異常波動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，為政策決策提供科學(xué)依據(jù)。二是建立多元人口預(yù)警機(jī)制。建設(shè)基于大數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)綜合性評(píng)估模型的建設(shè)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多維度因素，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)人口變化趨勢(shì)。

4 立足城鄉(xiāng)人口特點(diǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)

一是完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建管機(jī)制。強(qiáng)化頂層統(tǒng)籌力度，形成分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的基礎(chǔ)設(shè)施體制機(jī)制。二是推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)。以提升城市宜居宜業(yè)為目標(biāo)，圍繞改善城市功能、提升設(shè)施韌性，完善交通網(wǎng)絡(luò)、通訊網(wǎng)絡(luò)和供水供電設(shè)施。三是優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施合理配置。根據(jù)農(nóng)村發(fā)展演化趨勢(shì)，統(tǒng)籌農(nóng)村生活污水、取暖、垃圾處理、廁所等方面基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)工作。

5 適應(yīng)人口變化趨勢(shì)，優(yōu)化基本公共服務(wù)供給

一是完善教育服務(wù)供給機(jī)制。優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制。二是增強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。根據(jù)人口總量和結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)，科學(xué)劃定醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)范圍和對(duì)象，因地制宜合理配置醫(yī)療資源。三是構(gòu)建多元養(yǎng)老服務(wù)體系。完善基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，建立居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

6 加強(qiáng)改革創(chuàng)新力度，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制

一是深化戶籍制度改革，保障流動(dòng)人口在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域享受戶籍人口同等權(quán)益。二是完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)體系，引導(dǎo)在外優(yōu)秀企業(yè)家、大學(xué)畢業(yè)生、務(wù)工人員等各類人才帶著資金、項(xiàng)目、技術(shù)到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。三是強(qiáng)化公共服務(wù)均等配置，建立健全普惠共享的公共服務(wù)體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)融合發(fā)展，持續(xù)提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。

作者簡(jiǎn)介

鐘瞻妍

中咨戰(zhàn)略研究院 

研究團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期跟蹤和研判分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)向，聚焦宏觀經(jīng)濟(jì)、金融、房地產(chǎn)和人口等重點(diǎn)領(lǐng)域，以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展一系列研究工作。