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我國城市更新存在的問題

當(dāng)前，我國城市發(fā)展已進(jìn)入以存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向的城市更新階段。新階段的城市更新既是改善居民生活環(huán)境的民生工程，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，具體包括推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，完善城市功能，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)和傳承城市歷史文化。自2023年底第一批城市更新試點進(jìn)入收官階段以來，我國城市更新工作顯現(xiàn)出幾方面問題：

一是項目設(shè)計的整體性和戰(zhàn)略性不足，部分地區(qū)過于關(guān)注老舊小區(qū)改造等單個項目的局部改善，缺乏從城市發(fā)展戰(zhàn)略高度的系統(tǒng)思考，難以實現(xiàn)優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升城市競爭力的目標(biāo)。二是對可持續(xù)經(jīng)營模式探索不充分，部分地區(qū)仍依賴房地產(chǎn)開發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡，沒有從本質(zhì)上解決城市更新的“造血”問題，有些地方運營前置理念仍需加強(qiáng)。三是城市更新資金壓力大，中央和地方財政資金支持范圍有限，金融機(jī)構(gòu)貸款受多重限制，加之社會資本參與積極性不高，缺乏成熟的市場化投融資模式和退出機(jī)制。四是政策法規(guī)系統(tǒng)性不強(qiáng)，除部分有立法權(quán)城市外，多數(shù)城市缺乏上位法規(guī)支撐，且現(xiàn)有政策仍呈現(xiàn)碎片化特征，未能形成統(tǒng)籌土地、財稅、投融資等多個領(lǐng)域的政策體系。

作為同處東亞文化圈且較早開展城市更新實踐的國家，日本和韓國在城市更新領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗，對我國更好推進(jìn)城市更新工作具有重要的借鑒意義。

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日本和韓國城市更新的典型模式

1.日本城市更新的典型模式

早期日本城市更新依托“公營住宅”和“住宅公團(tuán)”為核心的公團(tuán)住宅制度開展。泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，面對地價下跌、大城市病、高度老齡化等問題，日本開啟了以再生為核心的城市更新進(jìn)程，形成了以都市再生機(jī)構(gòu)為重要執(zhí)行主體的更新體系。圍繞現(xiàn)有體系，日本城市更新呈現(xiàn)三個層次的推進(jìn)模式：第一，面向大都市，通過實施“緊急系計劃”對基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合整治，同時通過適度放寬用地限制、創(chuàng)新城市環(huán)境、強(qiáng)化安全保障等措施激發(fā)大都市發(fā)展活力。第二，在市町村層面，圍繞都市再生整備計劃形成全國性的再生協(xié)定和民間投資項目。第三，以選址優(yōu)化規(guī)劃為核心，通過引導(dǎo)功能布局、消除空置等措施促進(jìn)城市緊湊化發(fā)展。

為了保障城市更新工作順利開展，日本構(gòu)建了完善的制度體系。一方面，通過《城市再生特別措施法》《城市再開發(fā)法》等政策法規(guī)和選址優(yōu)化規(guī)劃的制定修訂，完善法律制度框架；另一方面，創(chuàng)新金融機(jī)制，通過日本房地產(chǎn)投資信托（J-REITs）和民間主動融資（Private Finance Initiative，簡稱PFI）模式擴(kuò)大社會資本參與渠道。同時，對在都市再生緊急整備地域內(nèi)的民間機(jī)構(gòu)提供針對性支持，形成了“政府機(jī)構(gòu)—民間金融—實施主體—項目類型”的多層次支持體系。

圖1：日本城市更新多層次支持體系

來源：《日本都市再生的發(fā)展沿革、

主體制度與實踐模式研究》

2.韓國城市更新的典型模式

與日本相比，韓國城市更新起步較晚。上世紀(jì)90年代，首爾“一市獨大”的極端單中心城市格局引發(fā)了嚴(yán)重社會問題和周邊地區(qū)衰退。為應(yīng)對地方經(jīng)濟(jì)衰退和居住環(huán)境惡化，韓國采取了“研究—試點—推廣”的漸進(jìn)式方式進(jìn)行城市更新策略探索。2007年韓國政府成立城市更新工作組，開展技術(shù)、制度與模式創(chuàng)新研究。2010—2014年韓國通過中央部門選拔，先后以兩種模式開展了兩批城市更新試點：一是地方自主型。由地方政府主導(dǎo)，以居民為中心，針對衰落商業(yè)區(qū)和老舊居住區(qū)，采用社區(qū)治理、綜合協(xié)同和低碳綠色策略；二是復(fù)合開發(fā)型。由各級政府支持，通過智能綜合管理系統(tǒng)實現(xiàn)城市土地空間優(yōu)化和更新的全生命周期管理。這兩種模式的探索為后續(xù)城市更新工作奠定了基礎(chǔ)。

目前，韓國城市更新模式按照政府參與度可劃分為三類：一是政府主導(dǎo)型，主要針對低收入階層居住區(qū)、老舊住宅區(qū)以及產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)和小城市，這些地區(qū)自主更新能力較弱，因此需要政府主導(dǎo)支持；二是民間主導(dǎo)型，包括市場主導(dǎo)和居民組織主導(dǎo)兩種形式，政府將主導(dǎo)權(quán)移交給民間組織，僅提供基本利益保障和少量資金支持與政策引導(dǎo)；三是政府—民間合作型，雖然由民間力量主導(dǎo)，但更好地結(jié)合了政府在公共投資和監(jiān)督管理方面適當(dāng)干預(yù)的作用，既發(fā)揮了市場運作優(yōu)勢，又保證了更新項目的公益屬性。

圖2：韓國城市更新工作的愿景、目標(biāo)與推進(jìn)程序

來源：《居民自主、復(fù)合智慧的可持續(xù)城市更新——從兩份韓國城市更新試點選拔指南談起》

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日本和韓國城市更新的典型案例

1.千葉縣柏市豐四季臺地區(qū)——適老化改造

日本大都市的再生模式主要依托都市再生機(jī)構(gòu)和地方團(tuán)體，以應(yīng)對老齡化為核心，推進(jìn)緊湊型都市建設(shè)。千葉縣柏市豐四季臺地區(qū)的更新實踐是其典型代表。該地區(qū)位于柏市核心區(qū)域，距東京都約30公里。面對社區(qū)老齡化和建筑老舊化的雙重挑戰(zhàn)，2004年都市再生機(jī)構(gòu)啟動了分期分區(qū)的更新計劃，其更新措施主要包括三個方面：一是住宅適老化改造，包括加裝電梯、無障礙設(shè)施，改造衛(wèi)浴空間等；二是完善周邊養(yǎng)老服務(wù)，比如設(shè)立日間照料中心、健康管理站等；三是發(fā)展老年就業(yè)，通過開設(shè)社區(qū)蔬菜種植基地、配餐中心等為老年人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。在項目實施過程中，柏市政府與東京大學(xué)高齡社會綜合研究機(jī)構(gòu)、都市再生機(jī)構(gòu)形成三方合作，通過采取上述措施，既促進(jìn)了土地利用的緊湊化，也優(yōu)化了區(qū)域的公共服務(wù)。

圖3：千葉縣柏市豐四季臺社區(qū)改造后的養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)

來源：《超老齡化社會的社區(qū)規(guī)劃研究——日本千葉縣柏市豐四季臺社區(qū)試點實踐》

2.東京六本木新城——綜合性更新

六本木新城位于東京都港區(qū)，是一個集藝術(shù)、景觀、生活于一體的大型城市綜合體，此處原為街道狹窄、功能老化的傳統(tǒng)街區(qū)。上世紀(jì)90年代后期，由東京政府推動立項，森大廈株式會社主導(dǎo)開發(fā)，歷時三年建成，總面積達(dá)11.6公頃，是日本規(guī)模最大的都市再開發(fā)項目之一。該項目采取了系統(tǒng)性的改造策略，在空間利用方面突破傳統(tǒng)平面規(guī)劃限制，采用職、住、娛、商、學(xué)、休功能縱向疊加的模式；在交通建設(shè)方面，通過修建匝道、隧道連接區(qū)內(nèi)六本木大道與區(qū)外軌道交通環(huán)線，構(gòu)建了公交主導(dǎo)、立體多元的交通組織體系；在環(huán)境提升方面，打造了立體洄游式綠化環(huán)境和多樣化開放空間；在商業(yè)運營方面，結(jié)合旅游業(yè)開展地區(qū)觀光、藝術(shù)文化及商業(yè)活動。經(jīng)過更新改造，項目形成了約2萬人的就業(yè)崗位，日均人流量達(dá)10萬人，成功打造了集辦公、商業(yè)、文化、休閑于一體的城市綜合體，實現(xiàn)了老城區(qū)的功能更新與活力提升，成為東京都市更新的標(biāo)桿項目，為大都市核心區(qū)的綜合性更新提供了創(chuàng)新思路。

圖4：六本木新城更新改造工程

來源：《六本木新城的有機(jī)更新之路》

3.北村韓屋——歷史街區(qū)煥新

韓國居住性歷史街區(qū)保護(hù)與治理始于上世紀(jì)70年代，歷經(jīng)五十年持續(xù)演進(jìn)，其中北村韓屋治理事業(yè)最具代表性。北村韓屋街區(qū)位于首爾城內(nèi)鐘路區(qū)，早期為朝廷文武大臣和兩班階級居住地，后住宅經(jīng)營會社在此批量建設(shè)都市型韓屋，形成獨特的建筑風(fēng)格。然而，從上世紀(jì)70年代開始，首爾江南開發(fā)導(dǎo)致北村人口流失，以及時任政府混亂的政策和新住民的無序改建，街區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌遭到嚴(yán)重破壞。2000年起，北村居民意識到街區(qū)環(huán)境的惡化，自發(fā)組織團(tuán)體開展北村韓屋治理行動，其后各級政府、韓屋專家亦加入北村韓屋治理事業(yè)，自此形成了北村更新的兩種主要路徑：一是居民將房屋出售給當(dāng)?shù)卣?，由政府恢?fù)房屋景觀再以低價租給居民使用；二是當(dāng)?shù)卣豌y行向居民提供資金援助和低息貸款，以此幫助居民進(jìn)行房屋修補(bǔ)。為了保證韓屋得到持續(xù)及系統(tǒng)的管理和保護(hù)，北村韓屋街區(qū)復(fù)興采用了多維度的更新方法：政府層面，設(shè)立從“北村推進(jìn)班”到“國家韓屋中心”等專門機(jī)構(gòu)，主導(dǎo)購買改造27棟閑置韓屋作為公共文化設(shè)施；社區(qū)層面，通過組織韓屋治理經(jīng)驗分享會、兒童認(rèn)知實踐等活動增強(qiáng)居民認(rèn)同感和參與度；技術(shù)服務(wù)方面，成立提供24小時咨詢和現(xiàn)場支援的“韓屋119”，建立培養(yǎng)專業(yè)人才的“市民韓屋學(xué)?！?，編制專業(yè)技術(shù)手冊指導(dǎo)維護(hù)工作；同時，通過韓屋博覽會、建筑展覽、網(wǎng)絡(luò)平臺等多種渠道加強(qiáng)宣傳推廣。這些方法形成了政府引導(dǎo)、居民參與、專家支持、媒體推廣的全方位更新體系，既提供了制度和資金保障，又激發(fā)了社區(qū)活力，最終實現(xiàn)了歷史街區(qū)的整體復(fù)興。

圖5：北村韓屋歷史街區(qū)保護(hù)與治理工程

來源：《居民主導(dǎo)，多元協(xié)力——北村韓屋居住性歷史街區(qū)活態(tài)治理經(jīng)驗與啟示》

      4.甘川文化村——空心村經(jīng)濟(jì)復(fù)興

      作為戰(zhàn)后難民定居地，甘川文化村形成于上世紀(jì)50年代，其依山傍海的地理特征塑造出獨特的梯田式聚落形態(tài)。因交通不便、居住環(huán)境落后等問題，該地區(qū)長期面臨人口外流困境，2007年一度經(jīng)歷拆遷危機(jī)。為了改變現(xiàn)狀，該區(qū)域于2009年通過《逐夢釜山馬丘比丘》文化更新計劃，借助公共藝術(shù)裝置開啟了轉(zhuǎn)型之路。在更新過程中，項目采取了多層次的改造策略：一是進(jìn)行基礎(chǔ)環(huán)境改善，包括修繕破舊房屋、改善公共交通及基礎(chǔ)設(shè)施；二是通過壁畫、藝術(shù)裝置等形式進(jìn)行多次公共藝術(shù)改造，努力打造符合年輕人審美的網(wǎng)紅景點；三是居民委員會作為社區(qū)自治主體，通過定期會議統(tǒng)籌管理區(qū)域經(jīng)營事務(wù)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)活力的持續(xù)提升。改造后的甘川文化村煥發(fā)新生，一躍成為韓國最受歡迎的文化旅游目的地之一，實現(xiàn)了原住民生活改善與區(qū)域經(jīng)濟(jì)提升的雙贏。

圖6：甘川文化村更新改造工程

來源：《4個經(jīng)典鄉(xiāng)村創(chuàng)意改造，讓空心村重生》

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日本和韓國城市更新對我國的經(jīng)驗啟示

1．注重項目的整體性與戰(zhàn)略性

從城市發(fā)展戰(zhàn)略層面系統(tǒng)制定城市更新規(guī)劃，結(jié)合實際情況充分挖掘各區(qū)域獨特價值?？蓞⒖既毡玖灸拘鲁堑瘸晒?jīng)驗，立足城市戰(zhàn)略定位和區(qū)域資源特色謀劃各類城市更新項目，實現(xiàn)整體協(xié)同發(fā)展，避免單一項目的局部改善，防止出現(xiàn)簡單的局部改造或一味采取推倒重建的更新方式。

2.探尋城市更新可持續(xù)經(jīng)營模式

推動城市更新從傳統(tǒng)的“開發(fā)模式”向更具長遠(yuǎn)效益的“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建可持續(xù)的運營體系。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)思維，明確各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，引導(dǎo)各地在城市更新中結(jié)合自身特點打造獨特亮點和特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等的銜接，確保城市更新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局合理。注重人文導(dǎo)向，在有條件的地區(qū)通過規(guī)劃引領(lǐng)，保護(hù)和利用歷史建筑，打造具有文化特色的街區(qū)，通過建設(shè)文化設(shè)施和公共空間，提升城市的人文品質(zhì)，探索產(chǎn)業(yè)與人文相結(jié)合的可持續(xù)經(jīng)營模式。

3.加速完善國家層面政策體系

完善城市更新規(guī)劃和土地等相關(guān)政策。根據(jù)項目實際情況適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)，如容積率、建筑密度等。對于涉及公共服務(wù)設(shè)施增加的更新項目，可給予一定的容積率獎勵。優(yōu)化土地供應(yīng)方式，允許多種方式供應(yīng)土地，鼓勵土地用途兼容和建筑功能混合，支持對存量土地進(jìn)行盤活整合，以適應(yīng)城市更新項目的不同需求。

4.打造多元化的財政金融支持體系

加強(qiáng)財政投入力度，通過設(shè)立城市更新專項資金、發(fā)行政府專項債券等方式多渠道籌集項目資金。不斷完善政府主導(dǎo)、民間主導(dǎo)以及政府—民間合作等投融資模式，打造涵蓋政府財政支持、市場化融資工具以及社會資本參與的多層次投融資體系。創(chuàng)新金融工具，通過創(chuàng)設(shè)城市更新的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，如房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、商業(yè)抵押貸款證券化（CMBS）等，打開項目資產(chǎn)價值變現(xiàn)退出的通道，吸引社保、保險資金等長期優(yōu)質(zhì)資本入市，實現(xiàn)項目的自我造血和資金回流。